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杭州上城区始版桥未来社区建设效果图，通过打造“内生循环”提升社区韧性。

在城市生活，你是否体验过一场暴雨导致交通崩溃的痛，是否经历过地震之后断水断电的难，有没有感受到因疫情封城后物流阻断带来的不便……

痛点产生，很大程度是由于城市韧性不足。面对自然、社会、经济等冲击，我们的城市难以像弹簧一样有张有弛，从容应对压力，快速恢复原状。

近期，党的十九届五中全会首次提出建设“韧性城市”，其目的正是有效应对各种变化和冲击，减少城市发展中的脆弱性。而此前，北京、上海、深圳等城市已将韧性城市建设纳入总体工作部署。前不久，杭州在谋划“十四五”发展目标时，同样提出要以未雨绸缪的布局防范化解各类风险挑战，不断增强城市发展韧性。

这一适应不确定性的新方式，将如何改变我们的城市？

看不见的工程，值得投入大量资金吗

——变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，找到城市的薄弱点

不妨展开关于未来城市的联想——

7级大地震来临，但因地基与材料足够强韧，大多数建筑保持完好，即使路、桥稍有损毁，并不妨碍你步行到最近的公园、广场，避过可能发生的余震；夜间，12级大风突袭，树木带倒电线杆，小区瞬间漆黑一片，但几分钟后备用线路启用，家里恢复明亮；传染性疾病蔓延，全城部署的物资储备点迅速响应，“战时”物流、医疗等系统运转，向市民输送生活物资，并阻断病毒传播链条……

灾害面前，这座城市的表现，称得上有“韧性”。无论是关键功能设施，还是社会组织、经济体系，都能够抵御灾害。并且，当部分模块受损时，备用模块也能及时补充，满足居民基本生活需求，助力城市快速恢复正常运行。

“韧性城市建设简单地说，就是对城市进行‘体检’，再针对性改善‘体质’，从而帮助城市适应各种慢性压力和急性冲击。”浙江大学韧性城市研究中心主任王乃玉介绍，慢性压力，指的是长期影响城市可持续发展的因素，如基础设施不足或老化、水和空气污染等。急性冲击，则是对城市造成严重威胁的突发事件，如传染性疾病、洪水、火灾、地震等。新冠肺炎疫情，就是一种典型急性冲击。

2018年底到浙江大学工作前，王乃玉曾在美国从事相关领域研究长达15年，参与组建了美国科技局支持的韧性城市研究中心，以及孟菲斯、旧金山等地的韧性城市建设，对此有独到见解。

但听起来简单的“体质”改善计划，对不少城市来说，花费着实不菲。

1989年地震对建筑、交通枢纽等造成毁灭性破坏后，旧金山将韧性城市建设提上日程。除要求新建民居采用抗震设计外，他们还启动了一项“软楼房”更新计划：一楼挑高、掏空后作为车库、商铺、开放空间的房屋，必须在2020年底前完成加固工程。

每栋房屋的施工成本，高达13万美元。而旧金山的“软楼房”，多达5000余栋。更让居民耿耿于怀的，是专家预测“未来可能再发生的大地震”，直到现在仍未到来。

韧性城市建设，这项“看不见的工程”，是否值得投入大量资金？

“就像墨菲定律，只要有可能，事情就会向你所想到不好的方向发展。”省城乡规划设计研究院创新研究中心常务副主任柴舟跃告诉记者，4年前，院里成立了研究课题组，开展韧性城市建设内容、评估体系、规划编制要求等研究工作。但相比旧金山、东京、新加坡等城市，浙江各地因自然灾害较少，风险意识较弱，他们的研究基本处于理论阶段，“新冠肺炎疫情发生是一个契机，面对不确定性，城市防风险意识大大提升了。”

王乃玉有相似感受：“提起城市防风险，以往大家更重视消防和生产安全。近年来极端天气增多，对自然灾害以及建筑群落、基础设施、社会经济等安全有了全面关注。疫情之后，公共卫生安全更成为焦点。”

在她看来，城市规模越拉越大，建筑、电力、供水、交通、通讯等系统紧密相连，一个关键薄弱节点遭到破坏，就有可能像多米诺骨牌一样让全盘崩溃。“对城市做系统‘体检’后，我们能诊断出薄弱环节，做到早发现、早研判、早处置，把应急的时间节点前移。”

杭州上城区始版桥未来社区建设效果图，通过打造生态空间、配套多功能模块等提升社区韧性。

城市各异，风险有别，浙江如何布局

——韧性城市建设，既要系统规划，也需个性定制

城市各异，风险有别。城市韧性，更包涵物理、社会、经济、组织等多个维度，建设重点也有差异。浙江韧性城市建设，如何选择？

专家认为，浙江的当务之急是顶层设计，“确定我们到底要应对哪些风险，哪些是紧迫的，哪些需要从长计议，才能进行评估、规划、建设和监测。”他们担心，无的放矢的改造，会让加固、更新、新增的建筑、基础设施在二三十年后再次变为薄弱点，造成资源浪费。

全世界正在建的韧性城市，大多有确定方向。

纽约人认为城市发展最大的威胁是气候变化。在《一个更强大、更具韧性的纽约》这份方案里，他们按照海平面上升、飓风、洪水、高温热浪等灾害风险发生概率，提出257条具体措施，形成了海岸线防护、建筑、经济恢复、社区防灾及预警、环境保护及修复等体系。

东京人眼中的风险，范围更广。2016年他们发布《东京2040》，提出建设“安全之城”的发展愿景，主要任务就是应对地震、海啸、火灾、供水安全、恐怖袭击、能源危机等方面风险，政策上延续了“百分之百抗震”、“木建筑密集区不燃化改造”等既往建设工作，同时在能源储存、废弃物排放以及灾后恢复经济和社会秩序方面，制定了新方案。

“这些韧性城市建设有个最大特点，从单一灾害分析变为多灾种评估，以系统的、长远的思路提升城市自我适应能力。”柴舟跃介绍，在浙江，尽管11个设区市情况有所差异，但有一些确定的风险是必须共同应对的。

比如，地处沿海，浙江防台防涝防地质灾害任务严峻，遇到台风、暴雨、大潮“三碰头”，更会引起风暴潮、内涝等次生灾害；城市化进程和水平相比全国更快、更早，中心城区的建筑群落、基础设施进入“老化”阶段，应对火灾爆炸、恐怖袭击等重大突发事件能力较低；大型石油、化工等企业在沿海密集分布，安全生产事故偶发，需要对企业自我防灾系统、交通运输线路、企业与居民点距离布局等进行全面完善……

浙大校园里，王乃玉和研究人员正在做一件有意思的事。以杭州某区为样本，他们建立了一座能够反映建筑群落、交通路网、水电网络等系统布局的“数字孪生城市”。同时，采用大数据、云计算等技术，分析预测整个城区在地震、台风、洪涝等自然灾害下的物理破坏、功能损失、经济和社会影响，包括重建成本、伤亡人口、离家住户等。

“如果城市基础数据足够详实、全面、精确，我们就能通过上百万次的模拟和推演，找到城市在自然灾害、公共卫生、恐怖袭击等随机复杂事件‘冲击’下的普遍规律，为每座城市量身定做个性化预案。”王乃玉介绍，在汶川地震、新冠肺炎疫情等灾害面前，各地政府展现出强大的组织韧性，但部分防控措施几乎是不计成本的，个性化方案将有助于提升城市灾中应对、灾后恢复的速度和效益。

灾害来临时，让每座城市都能更好生存，正是他们的终极目标。

杭州拱墅瓜山社区改造中，增加了大量公共空间。地震等灾害来临时，这些空间也是应急避难场所。

庞大而复杂的规划，如何落地

——分期、动态改造，让韧性融入每项工作

既有共同方向，也有个性化需求，每一个韧性城市建设规划，看起来都是一项复杂工程。但若风险不久后就到，有没有快速避灾的“诀窍”？复杂规划，如何快速落地？

事实上，国内率先提出打造韧性城市的上海、北京、成都等地，也有各自考量。比如，上海认为当前重点，是让城市在洪涝、地震等风险发生时安全运行。为此，他们计划对建筑群落、电网系统、地下管网等进行全面风险管控，并设置了短期目标——到2020年底，完成225公里地下隐患管网更新、30万户居民住宅燃气立管改造，以及推进104公里海塘专用岸段防御建设、建成100处以上共可容纳45万人的应急避难场所等。

“从已有经验看，韧性城市建设并不是另起炉灶建一座新城，而是在已有城市建成环境基础上补短板、强弱项，将‘韧性’理念融入当前重点工作中。”柴舟跃说。

各地正在推进城市更新行动，被专家认为是提升城市韧性的最佳载体。

但走访杭州多地，观察居住社区建造、老旧小区改造等情况后，柴舟跃感慨“任重道远”，“老旧小区改造中，社区最看重建筑外立面改造、雨污分流管网建设、景观节点打造，其次是老年食堂、党建中心等场所建设等，建筑抗震、保温改造不在考虑范围内，应急救灾、医疗卫生、物流服务、备用能源体系建设也不完善，离‘韧性社区’有不小差距。”

东京与新加坡的方案，值得借鉴。《东京2040》中，这座城市将“韧性”理念渗透到农业设施、轨道站点等微观单元建设中。例如，农业体验设施建设，必须“标配”农业用井等防灾设施，保障城乡安全。

“以城立国”的新加坡，把防范风险意识融入建筑设计中。他们认为，如果每一个城市单元都能形成“内生循环”，很多风险隐患就可以在内部消解，从而减轻城市防灾压力。一栋栋组屋，应运而生，除了运动场、食堂、托儿所、医院、超市等功能设施，防空洞等避灾设施的加入，让整个社区具备了一定独立生存能力。

这也意味着，空间冗余度越高，防风险措施越多，社区韧性也越强。但随着灾害发生频次、强度增加，用于风险防控的额外投入将显著增多。投入产出如何平衡，也是城市建设需要考虑的问题。

浙江大学公共管理学院教授米红以“长护险制度”类比，提出应将政府“看得见的手”与市场“看不见的手”紧密结合。新冠肺炎疫情期间，长护险全面覆盖的德国，由商业保险公司买单对老年人进行核酸检测，极大减轻了政府压力，“韧性城市建设也可以通过建立标准、设置试点等方式，撬动商业房产公司、保险公司等市场力量参与。”

快速推进的“数字浙江”建设，更为打造韧性城市赢得先机。“灾害监测和预警、灾后资源调配和恢复评估等重要环节，都离不开基础数据积累和信息技术支撑。浙江这些年在智慧城市、数字经济等领域的发展，给韧性城市建设创造了条件。”王乃玉说。

当一座城市能抵抗、适应、消解风险，并从风险应对中学会变化和成长，它的生命也将无限延长。

【链接】

什么是韧性城市

韧性城市定义：

城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。长远地来讲，城市能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。

韧性的五个特性：

坚固性：城市抵抗灾害，减轻由灾害导致的城市在经济、社会、人员、物质等多方面的损失；

可恢复性：灾后快速恢复的能力，城市能在灾后较短的时间内恢复到一定的功能水平；

冗余性：城市中关键的功能设施应具有一定的备用模块，当灾害突然发生造成部分设施功能受损时，备用的模块可以及时补充，整个系统仍能发挥一定水平的功能，而不至于彻底瘫痪；

智慧性：有基本的救灾资源储备以及能够合理调配资源的能力。能够在有限的资源下，优化决策，最大化资源效益；

适应性：城市能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。

韧性提升的四个维度：

物理：减轻建筑群落和基础设施系统由灾害造成的物理损伤。基础设施系统损失指包括交通、能源和通信等系统提供服务的中断；

组织：包括政府灾害应急办公室、基础设施系统相关部门、警察局、消防局等在内的机构或部门能在灾后快速响应，包括开展房屋建筑维修工作、控制基础设施系统连接状态等，从而减轻灾后城市功能的中断程度；

社会：减少灾害人员伤亡，能够在灾后提供紧急医疗服务和临时的避难场地，在长期恢复过程中可以满足当地的就业和教育需求；

经济：降低灾害造成的经济损失，减轻经济活动所受的灾害影响。经济损失既包括房屋和基础设施以及工农业产品、商储物资、生活用品等因灾害破坏所形成的财产损失，也包括社会生产和其他经济活动因灾害导致停工、停产或受阻等所形成的损失。

【他山之石】

近年来，由于连续遭受重大自然灾害和恐怖主义袭击等重大安全事件的冲击，城市发展受到多方面影响和阻碍，各国加快了韧性城市探索和建设的步伐，国际上已有些城市做出了可供借鉴的探索。

纽约

美国纽约在2013年制定实施了《一个更强大、更有韧性的纽约》建设计划，针对纽约常遇洪水和风暴潮的风险，提出257条具体措施，形成了海岸线防护、建筑、经济恢复、社区防灾及预警、环境保护及修复等体系。

为给科学决策提供信息支持，纽约市还发布了《气候防护标准》《气候风险信息》和《韧性评估指南》等，同时进行灾害模拟，预测高敏感区，对高敏感社区进行重建规划，改造电力、道路和供排水。另外，以景观整合方式实现弹性的防洪设施以及风暴潮防护等防灾基础设施的建设，是纽约韧性城市建设的关键策略。

鹿特丹

在荷兰，约有1/4的国土低于海平面，海水倒灌、雨洪冲击等水患威胁着大部分地区。2008年荷兰公布了《鹿特丹气候防护规划》，重点对洪水管理、船舶和乘客的可达性、适应性建筑、城市水系统和城市生活质量进行了规划，目标是到2025年对气候变化影响具有充分的恢复力，建成世界最安全的港口，使鹿特丹成为世界水管理创新型城市。

荷兰水管理政策重视创造更多水资源空间，他们提出了城市适应性策略，大量研究如何在绿色空间或者城市空间里构筑新的增量容纳空间、具有韧性的水域空间，以实现更多的洪水调蓄，从而建设“海绵城市”，增强对气象灾害的防御能力。比如，鹿特丹博物馆公园地下停车场是荷兰最大的蓄水设施。停车场下面的雨水储存库可储水1万吨，大雨来临后半小时内就能将1000万升的雨水引入储存库。

日本

受制于特殊的地理环境，日本地震和海啸等灾害频发，他们始终保持着强烈的忧患意识，在韧性城市规划建设方面做了非常多的工作和探索。2013年，日本专门出台了《国土强韧性政策大纲》，提出推进整个国家的韧性提升计划，巩固防控地震和海啸的措施。至2018年，日本所有县全部完成了规划编制，并由上一级向下一级推进。

2014年以来，东京又响应《国土强韧性政策大纲》精神，在其《创造未来——东京都长期战略报告》中，明确提出了多项韧性城市建设具体举措，由其基础设施之韧性建设辐射到了经济之韧性建设、社会之韧性建设以及制度之韧性建设等多个维度。

日本韧性城市的建设不仅仅是投资付出，它在提高城市安全水平与居民生活品质的同时，也作为经济发展的一个引擎，通过防灾减灾设施的强化带动经济的发展，每年可以促进一个百分点的经济增长。