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官员眼里不能只看见“地皮”
2015-03-15 11:24:14   杭州网

城市发展增量空间收窄后,那些“存量”历史老街区会否再次面临推土机的威胁?

清晨醒来,一睁眼,突然发现一溜儿推土机围在你居住的老街区。这种狗血情景剧,会不会在你的生活中出现?说不准。

随着推土机即将被18亿亩耕地红线逼停,城镇化用地的增量空间已十分有限。一些城市领导者急迫地琢磨在哪儿“挖掘存量土地潜力”,而文化圈、文物界人士的焦虑是:推土机会不会继续夷平已残存不多的历史街区?

2013年底中央城镇化工作会议强调,耕地红线一定要守住,要根据区域自然条件,科学设置开发强度,尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定。

这意味着,中国的新型城镇化已不可能再走增量扩张的老路,从“增量城市”转向“存量城市”已是必然选择。

有数据显示,北京平原地区的开发强度已接近50%;上海建设用地总规模已超过全市陆域面积的40%,明显高于全球不少国际大都市。

面对如此形势,如何挖掘存量土地潜力,已是城市政府面对的一大课题。而敏感的文物界人士,似乎已感觉到一些残存的历史街区可能“在劫难逃”。

近日,全国政协委员、故宫博物院院长单霁翔就向《瞭望》新闻周刊呼吁:“遏制大规模危旧房改造对文化的破坏”,针对的正是长期以来不能得到妥善解决并持续恶化的“存量城市”保护之困。

十八大以来,中央一再强调保护文化遗产、传承中华优秀传统文化。2014年2月,习近平总书记到北京考察调研时明确指出,历史文化是城市的灵魂,要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。

据说,总书记对保护历史文化遗产问题,已经不止一次地做出批示、提出要求。现在刻不容缓的问题是:如何在“存量城市”建设中得到不折不扣的贯彻落实,特别是不要再让历史文物大规模地消失在推土机下。

上世纪90年代以来,在建设用地指标约束和“土地财政”驱使之下,地方政府一直未放松对城市存量土地的开发利用,推土机不但推倒了成片成片的历史街区,还推倒了20世纪以来建设的大量优秀住区、工业建筑遗存,由此导致的文化失忆、乡愁泯灭、社会矛盾激增,不但是无数人心灵之痛,还消减了文化认同,危及社会稳定。

如今,中国的城市如果只剩下“存量”这一桶金,以上问题会不会更加恶化?

我们无意简单地将一些官员推到文化良心的审判席上,而是试图作一番了解:为什么一片片承载着悠久历史的老街区,一片片人丁兴旺、发育成熟的老住区,在一些官员眼中只是一块块的地皮?

其中的原因或许很多,但有一条需要正视,就是在目前的财政模式下,地方收入对国有土地出让有“过度依赖症”。

分税制改革之后,地方财政一直急于求得稳定的收入渠道,靠做大经济规模获得的增值税是其经常性收入的主项,却是国税与地税分享,国税还分走了大头。在这样的情况下,向土地要收入成为许多城市政府的“不二之选”。

2013年“营改增”范围推广到全国试行,原属地税的营业税全部表现为增值税,地方收入相应减少,城市的增量空间又没有了余地,地方政府会不会变本加厉地向存量土地要财政?

此结不解开,大拆大建就难以遏制,文化遗产、历史街区的保护就可能雪上加霜。

2013年,《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》提出,五年改造城市棚户区800万户,同时强调:“要重视维护城市传统风貌特色,保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。”

可是,中国的许多城市,包括像北京这样重要的历史文化名城,在拆与保的博弈中,历史文化街区的划定还并不充分。

北京明清旧城仅占中心城规划面积的5.76%,本应完整保存。然而,目前划定的历史文化街区仅占旧城面积的29%。是不是除了保留了的这一部分,其余皆可拆除?

长期以来,由于住房政策、产权制度出现一些问题,中国的老城区呈现衰败之态,不是个例。在一些人看来,它们与“棚户区”无异,如能借力“棚改”大背景,将其纳入改造范围,推倒重来,不但可获得中央财政补助,还能向存量土地要财政,缓解因增量土地短缺而带来的收入难题。

在这样的情况下,就必须特别强调,正视历史文化名城保护工作长期存在的严重不足,并且有必要划一道底线:有关部门在制订或核定棚户区改造规划之时,对那些尚未被划入历史文化街区的老城区,不得纳入棚改范围,严禁采取成片推倒的改造模式。这样做,可以有效避免“中华优秀历史文化基因传承”因再遭阻断和劫难。

一些实践已经证明,解决老城区的危破问题,要对症下药,包括探索实行积极的产权修复政策,解决历史欠账,提供保障房救济,激活房产交易,制定良善的修缮导则,使当地居民成为保护的主体。这是一项艰巨而细致的工程,也是巨大的政治责任,断不可放任推土机横冲直撞。

中国正在为2020年全面建成小康社会而奋斗。十八届三中全会提出,推进国家治理体系和治理能力现代化。与之相适应,需要建立现代财政制度,在逐步提高中央财政一般性转移支付并使之成为主体的同时,借鉴国外有益经验,加快房地产税立法并适时推进改革,使地方政府获得稳定而正常的收入渠道,摆脱对土地财政的依赖,专注于公共服务的供应。这样,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出的“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”,就能得到有力实施;大规模危旧房改造对文化的破坏,就能得到有效遏制;像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产,就能获得制度保障。

(原标题:官员眼里不能只看见“地皮”)
来源:    作者:王军国    编辑:程慧雨    责任编辑:方志华    

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