法制日报 记者 张维

2019年,《中华人民共和国行政复议法》实施满20年。

20岁,是人生最美好的年华,稚嫩之气已脱,初步成熟又朝气蓬勃,一如中国的行政复议。20年来,行政复议正在从少有人知、少有人用,逐步发展至老百姓解决行政争议用得越来越多且越来越信任的重要渠道。

近日中国法学会行政法学研究会等在京发布的《行政复议法实施二十周年研究报告》(以下简称《报告》)证实了这一点。《报告》显示,截至2018年底,全国各级行政复议机关共收到行政复议申请226万件,立案审理199.7万件,审结186.4万件。其中,作出撤销、变更、确认违法等纠错决定的26.6万件,直接纠错率为14.3%。同时通过行政机关自行纠错,由行政复议机关主持调解或双方达成和解的17.7万件,占审结案件总数的9.5%。经行政复议后,约70%的案件实现了“案结事了”,当事人不再提起行政诉讼。

“行政复议法实施20年来,特别是党的十八大以来,各级行政复议机关依法履责,充分发挥行政复议制度便捷、高效、低成本的优势,在维护群众合法权益、推动行政机关依法行政、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。”司法部行政复议与应诉局局长陈富智说,行政复议重要作用的有效发挥,在司法部重新组建后体现得尤为明显。在司法部部长傅政华和党组书记袁曙宏的领导下,司法部正在不断加大对全国行政复议工作的指导监督力度。

复议成纠纷解决主阵地 案件涵盖各个行政领域

“行政复议制度作为解决行政纠纷的主要阵地,已经在理论与实务界形成共识。”中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年教授说。

根据《报告》,我国行政复议制度的发展大致可分为三个阶段:第一阶段(1949年-1990年)为早期探索阶段,1949年的共同纲领、1954年宪法、1982年宪法、1950年《财政部设置财政检查机构办法的规定》、1982年民事诉讼法(试行)均对复议有所体现,1989年行政诉讼法更是为1990年《行政复议条例》的颁布奠定了基础。

第二阶段(1990年-1999年)为逐渐发展阶段,1991年1月1日起实施的《行政复议条例》正式开启行政复议统一立法之路,然而其内容相对比较简单,规定也相对比较宏观和原则。

第三阶段(1999年至今)为渐趋完善阶段,行政复议法切实发挥了确保行政复议在法治轨道上化解行政争议、促进依法行政方面的制度功能、实践效能,为人民群众寻求行政救济提供了一种行之有效的法律途径,《行政复议法实施条例》更是回应时代所需,为复议制度注入了新鲜的血液。

20年来的复议数据显示,全国复议案件申请量与受案量同步提升、案件审结量稳步上升。案件基本涵盖行政管理的各个领域,主要集中在与群众切身利益关系密切的交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障等方面,尤其是公安类和土地类案件受理数量占比较大。从静态分布样态来看,行政复议案件类型呈现出多元化的发展脉络,从动态变化趋势看,传统强制命令型行政行为案件类型占比不断下降。从全国行政复议案件被申请人情况来看,被申请人主要集中于市、县两级政府及其部门。就行政复议机关而言,市、县级政府及其部门处理的行政复议案件占总数的81.35%,是处理行政复议案件的主要力量。

据统计,自1999年行政复议法公布实施以来(截至2018年底),全国各级行政复议机关直接纠错率为14.3%。“随着我国依法水平的提升,不再适合简单地用复议直接纠错率来评价复议制度的质量与效果,因为随着调解、和解制度的发展与成熟,大量行政争议通过调解、和解等更为和谐的方式在复议过程中得以化解。”中国法学会行政法学研究会秘书长王敬波教授说。

数据显示,20年来复议机关主持调解或行政机关自行纠错后双方达成和解的比例达到9.5%,经行政复议后,70%的案件实现了案结事了,不再提起行政诉讼,经行政复议后再起诉的败诉率也不超过10%,行政复议制度的公正性与实质纠纷化解率大大提高。

完善行政复议制度 明年年底提请审议

回顾20年行政复议制度的发展历程,司法部总结出四条经验。

必须始终坚持党的绝对领导,牢牢站稳行政复议工作的政治立场。始终站在改革发展稳定大局的高度,敢于和善于保障党的意志得到不折不扣地执行。

必须坚持“复议为民”,将维护人民群众合法权益作为工作的出发点和落脚点。扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的问题,用实际行动为党争取民心民意,巩固党的执政根基。

必须不断提升行政复议的公信力,努力发挥行政复议促进社会公平正义的功能。让每一起行政复议案件都能经得起历史、人民和实践的检验。

必须坚持与时俱进,不断改革完善符合中国国情的行政复议制度。对照时代发展新变化,对照党和国家新要求,对照人民群众新期待,始终保持自我革新和自我完善。

作为加快建设法治政府的有效抓手,推进全面依法治国重要内容,行政复议工作正面临着新的形势和任务。除了要大力推动行政复议体制改革,推进行政复议规范化、信息化、专业化建设之外,完善行政复议制度,也是其中重要一环。

陈富智透露,目前,行政复议法的修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划。按照规划安排,具体起草工作由司法部承担,拟由国务院于2020年底前提请全国人大常委会审议,“可以说时间非常紧迫”。

陈富智坦言,近年来,行政复议制度在实施中逐渐反映出一些新问题,比如功能定位不清、范围相对过窄、管辖体制分散、审理机制不畅、能力建设滞后等。同时,在行政复议与行政诉讼制度的衔接方面,也出现了一些新情况。比如,由于行政复议证据制度等程序性规定的缺失,导致诉讼过程中缺乏相应的认定标准,而适用司法审查标准,则有可能带来倒逼行政复议“司法化”现象。再比如,行政诉讼法确定的共同被告制度,在实践中还有一些不同认识。

约谈或为法律明确 对行政权有效监督

“此次修法首先要将行政复议体制改革成果固定下来,明确除实行垂直管理的行政机关外,一级政府只设置一个行政复议机构,统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件。”陈富智透露,还需要重点研究解决五个方面的问题。

在行政复议的功能定位上,如何把握行政复议作为行政司法行为的本质属性,明确其有效化解行政争议的基础功能,同时在制度设计上突出强化其监督权力运行的主导功能,使行政复议更好地发挥依法治国的重要抓手和解决行政争议的主渠道作用。

研究扩大行政复议的范围,将行政机关行使公权力的行为尽可能纳入行政复议渠道,保证行政复议能够充分介入各种类型的行政争议。强化行政机关对行政行为的初次判断权,适度拓宽复议前置,对行政争议数量大、专业性较强的案件实行复议前置,更充分发挥行政复议便捷高效的优势,力争将行政争议解决在行政程序中。要加强对“红头文件”的审查,并加大对行政行为合理性的审查力度,实现对行政权的全方位监督和与行政诉讼的差异化发展。

在行政复议案件审理机制上,在保留行政复议高效、便捷优势的同时,按照程序正当的基本要求改造行政复议程序,保证行政复议审理活动的公开性和公正性。包括建立由专家、学者等外部人士参与的委员会等机制,为案件审理提供专业咨询意见,进一步提升行政复议的公信力。研究建立行政复议的证据制度和合理性标准,进一步提升行政复议审理质量。“考虑将约谈、通报、考核等行政管理中行之有效的手段上升为法律规定,更充分地发挥行政复议的行政优势,实现对行政权更有效地监督。”陈富智说。

同时,按照有效化解行政争议的目标,进一步完善行政复议的结案方式。研究完善行政复议的调解、和解制度,适度扩大调解、和解范围,努力引导当事人达成合意,实现矛盾的实质性化解。

此外,要强化行政复议法律责任。“针对一些行政复议机关对行政复议工作重视不够、工作力量薄弱、保障不足等突出问题,建立落实行政复议机关对行政复议工作首要责任的法律机制。”陈富智说,要明确行政复议机构的指导、管理、督促职能,强化行政复议内部监督功能。建立健全行政复议与监察制度的联动机制,确保行政复议法律责任落到实处等。