法制日报

问题地图屡禁不止四部门通知加强地图管理

提升公众国家版图法律意识迫在眉睫

登录自然资源部官网，点击“数据”栏目，就可以进入“标准地图服务”。在这里，公众可以免费浏览、下载标准地图。

然而，相关部门却在工作中发现，一些地图产品存在错绘我国国界线、漏绘我国重要岛屿等严重问题。

近日，各地相继转发自然资源部等4部门下发的地图管理工作通知，要求严格规范承印、进出口单位地图经营行为，避免问题地图产生。

接受《法制日报》记者采访的专家认为，地图具有极强的政治意义，尤其是涉及领土边界和争议领土问题，必须高度重视，但问题地图的出现，恰恰说明国家版图意识仍非常薄弱，亟需通过完善相关法律予以提升。

问题地图频现

国家利益受损

标准地图，是依据中国和世界各国国界线画法标准编制而成，可用于新闻宣传用图、书刊报纸插图等，也可作为编制公开版地图的参考底图。社会公众可以免费浏览、下载标准地图。

“标准地图服务”说明中称，对地图内容编辑(包括放大、缩小和裁切)改动的，公开使用前需要送测绘地理信息行政主管部门审核。

中国社科院法学研究所研究员支振锋告诉《法制日报》记者，地图在我国社会生产生活中极其重要，所以我国对地图产品进行许可管理，其目的在于避免问题地图的产生。

“标准地图服务”的资料显示，目前发布的标准地图包括中国地图83幅，世界地图51幅，专题13幅，中国地图和世界地图自助数据各1幅。

其中，一幅1:1600万中国地图，8开大小。截至3月5日中午，已有超过68000人下载。

但社会上总有问题地图出现。

去年10月，浙江省宁波市文化市场行政执法部门就通报了一起问题地图系列案件，依法处罚了10名当事人，没收全部非法地图。

事情缘于去年1月，海关部门先后向宁波市文化市场执法部门移送了疑似“非法地图”案件线索。

宁波市文化市场执法部门经调查发现，涉案地图共计五批2.96万份。这些“地图”有的无审图号，有的错绘国界线，漏绘钓鱼岛、赤尾屿和南海诸岛等重要岛屿，均为非法出版物。这些问题地图系国内的外贸企业承接国外订单后拟出口销售给德国、美国等境外客户。

随后，宁波市文化市场执法部门查处了苍南县某工艺礼品商行、义乌市某贸易有限公司等7家外贸企业构成出版、发行非法地图的违法行为；浙江某印刷科技公司等3家印刷企业构成印刷非法地图的违法行为。

相关部门查处此类案件并不在少数。

为了避免问题地图产生，自然资源部、新闻出版署、海关总署、全国“扫黄打非”办联合印发《关于加强有关承印、进出口经营单位地图管理工作的通知》，以严格规范承印、进出口单位地图经营行为。近日，各地相继转发了这一通知。

支振锋认为，地图涉及国家的领土和主权完整，因此，地图具有极强的政治意义，尤其是涉及领土边界和争议领土问题时，如果地图标错了本国领土及其边界，甚至会损及国家利益。

在支振锋看来，自然资源部等部门下发通知，既进一步凸显了查处问题地图的重要性，也让社会公众充分认识到地图准确性的重要意义。

版图意识缺乏

执法力量不足

《法制日报》记者梳理公开信息发现，近10年来，问题地图从未从公众视野中消失。

2010年4月，上海市测绘管理办公室在市场检查中发现，上海市某中学擅自加工印制《绿色世博出行指南手绘地图》。经查，上海市某中学在2010年2月和4月间，未经上海市测绘行政主管部门审核，擅自加工印制了1万多份《绿色世博出行指南手绘地图》，向学生和社会公众发放，并在学校网站上公开发布，供公众下载。

上海市测绘管理办公室认定上海市某中学的行为违法，即违反了《地图审核管理规定》第八条关于在地图出版、展示、登载、引进、生产、加工前应当依法经测绘行政主管部门审核的有关规定。

接着，上海市测绘管理办公室对这所中学作出责令停止加工、登载《绿色世博出行指南手绘地图》的行政处罚。

这起案件随后成为国家测绘局向社会通报的测绘违法典型案件之一。

2016年1月，上海海关发现浙江省苍南县联泰印刷公司申报出口的一批世界地图有“问题”，通报上海市规划和国土资源管理局核查。

经审核，这批世界地图未按规定送审，且存在违反“一个中国”原则等问题。

上海市规划和国土资源管理局与上海海关、浙江省测绘与地理信息局共同进行现场调查后，按照属地管辖原则，将此案移送浙江省测绘与地理信息局。2016年5月，浙江省测绘与地理信息局将此案件交由苍南县测绘与地理信息局立案调查。

经查，苍南县联泰印刷公司为外方印制纸质世界地图，图样由外方设计。2015年8月，这家公司将地图电子稿送国家测绘地理信息局审核，并取得地图审图号。2015年9月至12月，这家公司分两批印制了2500张和1620张世界地图，经上海海关出口美国。第三批地图印制前，外方将图样做了修改，这家公司未将修改后的地图样图送审，导致出现问题地图。

2016年5月，苍南县测绘与地理信息局依据地图管理条例相关规定，对苍南县联泰印刷公司作出责令限期改正，警告，没收违法纸质地图及电子地图，并处5万元罚款的行政处罚。

国家测绘地理信息局统计数据显示，2012年至2017年，全国共开展执法行动11000多次，查处相关案件近1000起，收缴各类违法违规地图产品愈20万件。

支振锋研究发现，问题地图屡禁不止的原因有很多，其中之一在于我国地图承印等经营活动的专门规范层级主要是行政法规和部门规章，还没有上升到法律层面，包括地图行业人员在内，公众缺乏国家版图意识。由此导致的结果是，在涉及地图的违法行为中，相关责任人员的法律意识不够强，尤其是对地图准确性的重视程度不够。

支振锋称，此外，在人们的日常生活中，不管是新闻报道，还是商业公司的官方网站等，涉及地图的情况非常多，违法违规情况即使很多，执法力量也难以全部查处。

杜绝问题地图

亟待专门立法

自然资源部等4部门在通知中称，正确的国家版图，是国家主权和领土完整的象征。地图是国家版图的主要表现形式，直观反映国家的主权范围，体现国家的政治主张，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。

“承印境外印刷品和进出口产品中如出现问题地图，将会给国际社会对我国家版图及政府立场的认知带来干扰和混乱，甚至被别有用心者利用和炒作，严重损害国家利益和政府形象。”通知中说。

自然资源部等4部门要求有关地图承印和进出口经营单位依法严格规范承印、进出口单位地图经营行为。

实际上，早在1995年，国务院就发布了《地图编制出版管理条例》，以加强地图编制出版管理，保证地图编制出版质量，维护国家的主权、安全和利益，为经济建设、社会发展和人民生活服务。

随后20年间，我国的社会经济状况发生了很大的改变，地图的编制方式、承载内容和传播手段等发生了重大变化，出现了许多新情况。比如，手机地图、三维地图、街景地图等层出不穷。

为此，2015年11月，国务院将《地图编制出版管理条例》修订为《地图管理条例》，自2016年1月1日起施行。

北京师范大学地理学与遥感科学学院副教授朱良撰文称，《地图管理条例》使地图管理更适应信息社会与市场经济发展的要求，更适应当代中国的管理体制和地图行业及相关领域发展状况。

“《地图管理条例》中有关加强国家版图宣传教育的规定，是涉及全社会绝大多数公民的一项长期广泛、多层次、多方式的宣传教育活动。条例的实施，无疑标志着一个以地图为核心载体、全民多数参与的国家版图意识教育的新时代开启。”朱良说。

《地图管理条例》实施后，2016年，有关部门进行地图市场检查时，在各类地图市场、文化用品市场等地方发现并依法查处了一大批违法、违规案件。

“地图市场中损害我国领土主权、安全和海洋权益等问题地图仍然屡禁不止，没有得到彻底根治。”国家测绘地理信息局有关负责人说。

2017年8月，原国土资源部、国家测绘地理信息局等国家14部门开展为期5个月的全覆盖排查整治问题地图专项行动。

全覆盖排查整治问题地图专项行动检查内容主要针对三大类问题地图：一是存在危害国家统一、主权和领土完整等严重问题的地图；二是存在危害国家安全和利益等严重问题的地图；三是其他不符合地图管理有关规定的地图和行为。

去年1月底，国家测绘地理信息局通报了8起问题地图整治行动典型案件。

对此，支振锋告诉《法制日报》记者，针对地图违法行为，必须零容忍，依照《地图管理条例》《出版管理条例》《印刷业管理条例》等规定作出处罚，比如作出警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿等。

“从整体上看，我国法律在此问题上仍然存在不足，国家应该进行专门的地图立法，把相关行政法规上升为国家法律，以进一步凸显地图问题的重要性。同时加强普法宣传，提升社会公众的国家版图意识及地图准确性意识。”支振锋说，“此外，要加大执法力度，尤其要着重关注互联网上对地图的不规范使用。”