编者按：1月20日，国家统计局公布数的数据显示，2016全年国内生产总值744127亿元，比上年增长6.7%。世界银行预测全球经济增速为2.4%左右，按2010年美元不变价计算，2016年中国经济增长对世界经济增长的贡献率达到33.2%，仍居首位，依旧是世界经济增长的第一引擎。中国社会科学院经济研究所陈小亮指出，中国经济增速为6.7%，不仅顺利实现了政府工作报告制定的6.5%—7%的增长目标，而且远高于发达经济体的平均增速（1.6%）和新兴经济体的平均增速（4.1%）。在世界经济新平庸和中国经济新常态的大环境下，中国经济能够保持较快的发展态势实属不易，这很大程度上归功于中央积极财政政策在“稳增长”方面所做的努力。以下刊发陈小亮的独家约稿文章以飨读者。

    国家统计局数据显示，2016年中国经济增速为6.7%，不仅顺利实现了政府工作报告制定的6.5%—7%的增长目标，而且远高于发达经济体的平均增速（1.6%）和新兴经济体的平均增速（4.1%）。在世界经济新平庸和中国经济新常态的大环境下，中国经济能够保持较快的发展态势实属不易，这很大程度上归功于积极财政政策在“稳增长”方面所做的努力。中央对2016年财政政策的定调较为积极，中央经济工作会议和政府工作报告都明确指出2016年“积极的财政政策要加大力度”。在充裕财政资金的支持下，国有控股投资增速从2015年的10.9%大幅提升到了2016年的18.7%，国有控股投资占全社会投资的比重则从32.4%提高到了35.7%，从而较好地起到了“稳增长”的效果。具体而言，2016年积极财政政策全面发力“稳增长”主要表现在三个方面。

    财政赤字率达到近20年来的最高水平

    为了实现“稳增长”的目标，2016年政府工作报告将一般公共预算赤字率（下文简称赤字率）从2015年的2.3%提高到2016年的3%，这是政府公布预算赤字率年份中首次达到3%。即便2009年应对金融危机时，中国也只是提出“财政赤字合计9500亿元，占国内生产总值比重在3%以内”。

    不过，中国人民大学《宏观政策评价报告2017》指出，政府公布的赤字率并不能准确反映当年的财政政策力度，因为“预算稳定调节基金调入和以前年度结转结余”实际上是当年的财政支出，但是政府赤字率计算公式将其计入了收入端；“补充预算稳定调节基金和结转结余下年支出”并不是当年的财政支出，但是政府赤字率计算公式却将其计入了支出端。

    因此，需要根据国际通行做法调整赤字率计算公式，即：预算赤字率=（预算支出-预算收入）/GDP，实际赤字率=（实际支出-实际收入）/GDP。调整后的计算结果表明，2016年中国的预算赤字率达到了3.2%（比政府公布的赤字率还要高出0.2个百分点），比2015年大幅提高了0.7个百分点，是近20年来的最高水平。就实际赤字率而言，2016年1—11月份中国的实际财政赤字达到了1.76万亿元，远超2015年同期的1.03万亿元，而2015年的实际赤字率（3.5%）就已经达到近20年来的最高水平，因此可推知2016年的实际赤字率同样将保持在历史高位。

    政策执行进度明显加快，加大了财政政策的实际力度

    仅使用赤字率尚不能全面评价财政政策的力度，还应借助政策执行进度加以评价，因为财政政策存在时滞，而时滞会影响到财政政策的实际力度。以往，中国财政年底“突击花钱”的现象时有发生。如果将一年的财政预算在12个月平均支出的话，每个月的财政支出仅占全年财政预算支出的8.3%。1997—2010年间，中国在各年12月份的财政支出占全年预算财政支出的比重平均高达25.4%。近几年虽有明显改观，但是2015年12月财政支出占全年财政预算支出的比重仍然达到了15%。考虑到政策时滞，突击花掉的这部分财政资金对经济的刺激效果将难以在当年显现出来，因此会使得财政政策在当年的实际力度有所下降。

    令人欣慰的是，2016年中国的财政政策执行进度明显加快。截至2016年第三季度末，实际财政支出已经超过全年财政预算支出的3/4。截至2016年11月末，实际财政支出占全年财政预算支出的比重更是达到了91.8%。这是2008年全球金融危机以来中国财政支出执行进度最快的一年，也是2016年中国财政政策力度加大的又一重要佐证。

    多项“准财政政策”共同发力，进一步强化了财政政策的整体力度

    除了常规财政政策，政府在2016年还使用PPP和专项建设基金等“准财政政策”辅助“稳增长”。关于“准财政政策”，虽然目前尚无权威定义，但是根据政府相关文件的表述可以看出，“准财政政策”是指借助于政府资金的导向作用，引导民间资本更好地参与到公共服务领域的经济活动。例如，财政部《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》指出，“强化财政资金政策的导向作用，大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式”，“拉动民间资本进入公共服务领域”。关于政府引导资金，国务院常务会议强调要“发挥政府投资引导作用”，“以易地扶贫搬迁等为重点科学合理使用专项建设基金”。

    通过回顾2016年政策执行情况可以发现，“准财政政策”的力度明显加大。就PPP而言，财政部在2016年10月发布的《第三批政府和社会资本合作示范项目分析报告》显示，第三批PPP示范项目共有516个，投资总额达到了1.17万亿元。与2015年公布的第二批示范项目相比，项目数量翻番，投资额也达到了2015年的1.8倍。就专项建设基金而言，2015年专项建设基金投放总额为8000亿元，而2016年上半年两批项目的投放总额就已经达到了1万亿元，第三批项目的申报在10月份就已经开始，因此2016年专项建设基金的规模也大幅超过了2015年的规模。进一步分析可知，PPP项目主要集中在交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护等基础设施领域，专项建设基金项目主要集中在棚户区改造、重大水利工程、轨道交通和能源交通等基础设施领域，而这些领域恰好是常规财政政策“稳增长”的主要发力点，因此“准财政政策”能够进一步强化财政政策的整体力度。

    正是得益于财政政策在上述三方面的全面发力，中国才能较为顺利地完成了2016年的“稳增长”目标。需要注意的是，2016年财政政策的效率相对并不高。财政政策效率不高的间接证据是，刚刚闭幕的中央经济工作会议强调，2017年不仅要“继续实施积极的财政政策”，而且“财政政策要更加积极有效”，由此可以反推2016年财政政策的效率可能不高。财政政策效率不高的直接证据是，积极财政政策在拉动国有控股投资增速大幅提升的同时，未能有效带动民间投资复苏。

    截至2016年7月末，民间投资增速下降到了2.1%的低谷，此后虽然略有反弹，但是截至12月末民间投资增速仍然只有3.2%，处于近10年来民间投资增速的低位。《宏观政策评价报告2017》指出，财政政策效率不高的原因在于，去产能背景下民间投资在第二产业的发展空间受到明显挤压，而产业政策管制措施的存在则使得民间投资难以进入第三产业寻求发展，由此导致财政政策难以拉动民间投资复苏。展望2017年，为了应对经济下行压力，中国除了需要适当加大财政政策力度，还应该放松产业政策在第三产业的管制。唯有此，财政政策才能“更加积极有效”，进而“促进中国经济平稳健康发展和社会和谐稳定”。返回光明网首页